A Administração Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas, distintas da entidade estatal que as criou (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), às quais é atribuída a titularidade e/ou a execução de determinados serviços públicos ou atividades econômicas de interesse estatal. Caracteriza-se pela descentralização administrativa, ou seja, a transferência de competências para entidades com personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa e financeira, nos limites da lei.
- Conceito
- Parte da Administração Pública que compreende o conjunto de entidades com personalidade jurídica própria, criadas ou autorizadas por lei para a prestação de serviços públicos ou exploração de atividade econômica, por meio da descentralização administrativa. (Decreto-Lei nº 200/67, art. 4º, II).
- Natureza Jurídica
- Pessoas jurídicas de direito público ou privado, distintas da pessoa jurídica que as criou (União, Estados, DF, Municípios).
- Características Principais
- Personalidade Jurídica Própria: Entidades com autonomia jurídica, patrimonial e administrativa.
- Descentralização: Transferência da execução de atividades administrativas para outra pessoa jurídica.
- Vinculação/Supervisão Ministerial: Sujeição ao controle finalístico (tutela) do ente federativo que as instituiu, e não à subordinação hierárquica. (CF, art. 37, XIX).
- Regime Jurídico: Pode ser de direito público (autarquias e fundações públicas de direito público) ou de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado).
- Espécies de Entidades
- Autarquias
- Conceito: Pessoas jurídicas de direito público, criadas por lei específica, para desempenhar atividades típicas de Estado, que requeiram gestão administrativa e financeira descentralizada. (DL 200/67, art. 5º, I).
- Características:
- Personalidade jurídica de direito público.
- Criadas por lei.
- Desempenham funções públicas delegadas.
- Patrimônio próprio e autônomo.
- Imunidade tributária recíproca (CF, art. 150, VI, “a”).
- Imprescritibilidade de seus bens.
- Seus servidores são estatutários (regime jurídico único – CF, art. 39, caput).
- Exemplos: INSS, Banco Central do Brasil, Agências Reguladoras (ANVISA, ANATEL, ANEEL).
- Autarquias Especiais/Agências Reguladoras: Autarquias em regime especial, com maior autonomia e estabilidade para seus dirigentes, para regular e fiscalizar setores estratégicos (Lei nº 9.986/2000; Lei nº 10.233/2001).
- Autarquias Corporativas/Conselhos Profissionais: Entidades com natureza autárquica, criadas para fiscalizar o exercício de profissões (ex.: OAB, CRM, CREA). (STF, ADI 1.717-DF).
- Fundações Públicas
- Conceito: Entidades dotadas de personalidade jurídica, instituídas em virtude de autorização legal, com patrimônio próprio, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com finalidade social ou científica. (DL 200/67, art. 5º, IV).
- Tipos:
- Fundações Públicas de Direito Público (Autárquicas): Criadas diretamente por lei, seguem o regime jurídico das autarquias.
- Fundações Públicas de Direito Privado: Autorizadas por lei, mas com personalidade jurídica de direito privado, regidas pelas normas civis e trabalhistas, mas sujeitas a controles da Administração Pública.
- Exemplos: FUNAI, IBGE.
- Empresas Públicas
- Conceito: Pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização legal, com capital exclusivamente público, para a exploração de atividade econômica ou prestação de serviços públicos. (DL 200/67, art. 5º, II).
- Características:
- Personalidade jurídica de direito privado.
- Capital 100% público.
- Podem assumir qualquer forma societária admitida em direito (S.A., Ltda.).
- Submetem-se ao regime jurídico das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários (CF, art. 173, § 1º, II).
- Dependem de autorização legislativa para sua criação e extinção.
- Necessidade de concurso público para ingresso de pessoal (CF, art. 37, II).
- Exemplos: Caixa Econômica Federal, Correios, EMBRAPA.
- Sociedades de Economia Mista
- Conceito: Pessoas jurídicas de direito privado, criadas por autorização legal, com participação de capital público e privado, sendo o controle acionário majoritário do poder público, para a exploração de atividade econômica ou, em casos específicos, prestação de serviços públicos. (DL 200/67, art. 5º, III).
- Características:
- Personalidade jurídica de direito privado.
- Capital misto, com a maioria das ações com direito a voto pertencendo ao Poder Público.
- Sempre sob a forma de sociedade anônima (S.A.).
- Submetem-se ao regime jurídico das empresas privadas, mas com algumas peculiaridades em razão do interesse público (CF, art. 173, § 1º, II).
- Necessidade de concurso público para ingresso de pessoal (CF, art. 37, II).
- Exemplos: Banco do Brasil S.A., Petrobras S.A.
- Consórcios Públicos (Associações Públicas)
- Conceito: Pessoas jurídicas de direito público (quando constituídos como associação pública – art. 6º, I, da Lei 11.107/05), que integram a administração indireta de todos os entes federativos consorciados, criadas para a gestão associada de serviços públicos.
- Autarquias
- Diferença em relação à Administração Direta
- A Administração Indireta é marcada pela descentralização, com a criação de novas pessoas jurídicas para a execução de atividades. A Administração Direta, por sua vez, opera por meio de desconcentração, distribuindo competências entre seus órgãos internos, sem criar novas pessoas jurídicas.
- O controle exercido sobre a Administração Indireta é o controle finalístico (tutela), que se limita à verificação da conformidade com os objetivos definidos em lei, sem subordinação hierárquica. Na Administração Direta, o controle é hierárquico, com subordinação e poder de revisão.
Fundamentos
- Constituição Federal de 1988 (CF/88):
- Art. 37, caput e incisos: Estabelece os princípios da Administração Pública aplicáveis também à Administração Indireta.
- Art. 37, XIX: Exige lei específica para a criação de autarquia e autorização legislativa para a instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso (fundações), definir suas áreas de atuação.
- Art. 37, XX: Determina que a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior depende de autorização legislativa, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada.
- Art. 40, § 13: Aplica-se o regime de previdência complementar aos servidores ocupantes de cargo efetivo das autarquias e fundações públicas.
- Art. 173: Dispõe sobre a exploração direta de atividade econômica pelo Estado por meio de empresas públicas e sociedades de economia mista, sujeitando-as ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
- Art. 175: Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
- Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967:
- Art. 4º, Inciso II: Define a Administração Indireta como aquela que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: Autarquias, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista e Fundações Públicas. (Referente à esfera federal, mas conceitualmente basilar).
- Art. 5º: Detalha os conceitos de Autarquia, Empresa Pública, Sociedade de Economia Mista e Fundação Pública.
- Arts. 19 a 26: Estabelecem disposições sobre a supervisão ministerial (controle tutelar) das entidades da Administração Indireta.
- Lei nº 13.303, de 30 de junho de 2016 (Estatuto Jurídico das Estatais):
- Dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
- Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005 (Lei dos Consórcios Públicos):
- Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. Os consórcios públicos com personalidade jurídica de direito público (associações públicas) integram a administração indireta de todos os entes consorciados.
- Código Civil (Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002):
- Arts. 40 a 69: Tratam das pessoas jurídicas, incluindo as de direito público interno (art. 41), como as autarquias e fundações públicas de direito público, e as de direito privado (art. 44), como as fundações de direito privado instituídas pelo Poder Público, empresas públicas e sociedades de economia mista.
- Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999:
- Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, aplicando-se, no que couber, às entidades da Administração Indireta federal.
Correlato
- Administração Pública – a Administração Indireta é uma das formas de organização e manifestação da
- Administração Direta – contrapõe-se à, sendo o ente criador e supervisor da Administração Indireta.
- Descentralização Administrativa – é o processo pelo qual se origina a Administração Indireta, com a transferência de competências para novas pessoas jurídicas.
- Autarquia – é uma entidade componente da Administração Indireta, com personalidade jurídica de direito público.
- Fundação Pública – é uma entidade componente da Administração Indireta, podendo ter personalidade jurídica de direito público ou privado.
- Empresa Pública – é uma entidade componente da Administração Indireta, com personalidade jurídica de direito privado e capital exclusivamente público.
- Sociedade de Economia Mista – é uma entidade componente da Administração Indireta, com personalidade jurídica de direito privado e capital misto (maioria pública).
- Consórcio Público – quando constituído como associação pública, integra a Administração Indireta dos entes consorciados.
- Personalidade Jurídica Própria – é uma característica fundamental de todas as entidades da Administração Indireta.
- Controle Tutelar (Supervisão Ministerial) – é o mecanismo de controle exercido pela Administração Direta sobre as entidades da Administração Indireta.
- Agência Reguladora – é uma espécie de autarquia em regime especial, componente da Administração Indireta.
- Lei das Estatais (Lei 13.303/2016) – estabelece o regime jurídico para empresas públicas e sociedades de economia mista.