Administração Pública – Edpo Augusto Ferreira Macedo

A Administração Pública, em sentido amplo, refere-se ao conjunto de órgãos, entidades e agentes estatais incumbidos do exercício da função administrativa, bem como à própria atividade desempenhada para a consecução do interesse público. Em uma perspectiva subjetiva (ou formal/orgânica), compreende as pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que exercem a função administrativa. Em uma perspectiva objetiva (ou material/funcional), designa a natureza da atividade exercida, que se traduz na realização concreta e direta dos fins do Estado, submetida a um regime jurídico de direito público.

Conceito
- Conjunto de órgãos, agentes e pessoas jurídicas que exercem a função administrativa, buscando o interesse público (Doutrina).
Sentidos
- Sentido Orgânico/Formal/Subjetivo
  - Quem exerce a função administrativa: Pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos.
- Sentido Material/Funcional/Objetivo
  - O que é a função administrativa: Atividade exercida pelo Estado para satisfazer os interesses coletivos.
Organização
- Administração Direta
  - Compreende os órgãos públicos que integram a estrutura das pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios), despidos de personalidade jurídica própria.
  - Exemplos: Ministérios, Secretarias de Estado e Municipais.
- Administração Indireta
  - Entidades com personalidade jurídica própria, criadas ou autorizadas por lei para descentralizar a execução de atividades administrativas.
  - Autarquias: Pessoas jurídicas de direito público, criadas para desempenhar atividades típicas de Estado. (DL 200/67, art. 5º, I).
    - Exemplos: INSS, Banco Central, Agências Reguladoras.
    - Autarquias Corporativas/Conselhos Profissionais: Entidades de fiscalização profissional (ex.: OAB, CREA, CRM) (STF, ADI 1.717-DF).
  - Fundações Públicas: Pessoas jurídicas, de direito público ou privado, instituídas para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com patrimônio próprio. (DL 200/67, art. 5º, IV).
    - Exemplos: FUNAI, IBGE.
  - Empresas Públicas: Pessoas jurídicas de direito privado, com capital 100% público, que exploram atividade econômica ou prestam serviços públicos. (DL 200/67, art. 5º, II).
    - Exemplos: Caixa Econômica Federal, Correios.
  - Sociedades de Economia Mista: Pessoas jurídicas de direito privado, com capital misto (público e privado), que exploram atividade econômica. (DL 200/67, art. 5º, III).
    - Exemplos: Banco do Brasil, Petrobras.
Princípios da Administração Pública
- Princípios Constitucionais Expressos (Art. 37, caput, CF/88)
  - Legalidade: A Administração só pode fazer o que a lei permite.
  - Impessoalidade: Atuação em busca do interesse público, sem favorecimentos ou perseguições pessoais.
  - Moralidade: Conduta ética, honesta e de boa-fé.
  - Publicidade: Transparência dos atos administrativos, salvo exceções legais (Art. 37, §3º, CF/88).
  - Eficiência: Busca da melhor prestação do serviço público, com produtividade e economicidade (EC nº 19/98).
- Princípios Constitucionais Implícitos/Outros Princípios
  - Supremacia do Interesse Público: Prevalência do interesse da coletividade sobre o particular.
  - Indisponibilidade do Interesse Público: A Administração não pode dispor do interesse público, pois ele não lhe pertence.
  - Razoabilidade: Coerência entre os meios e os fins.
  - Proporcionalidade: Adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito das medidas administrativas.
  - Motivação: Explicitação dos fundamentos de fato e de direito que levaram à prática do ato (Lei nº 9.784/99, art. 50).
  - Segurança Jurídica: Estabilidade das relações jurídicas, confiança dos administrados.
  - Autotutela: Poder da Administração de rever seus próprios atos, anulando os ilegais e revogando os inoportunos ou inconvenientes (Súmulas 346 e 473, STF).
Poderes da Administração
- Poder Vinculado: Atuação do administrador integralmente definida pela lei, sem margem de liberdade.
- Poder Discricionário: Margem de liberdade conferida ao administrador para avaliar a conveniência e oportunidade do ato, dentro dos limites legais.
- Poder Hierárquico: Prerrogativa de organizar, coordenar, controlar e rever a atuação de seus subordinados, e delegar e avocar atribuições.
- Poder Disciplinar: Capacidade de aplicar sanções aos servidores e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa em razão de vínculo jurídico com a Administração.
- Poder Regulamentar: Capacidade de expedir atos normativos secundários para detalhar e dar fiel execução às leis (Art. 84, IV, CF/88).
- Poder de Polícia: Prerrogativa de condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em prol do interesse da coletividade (Art. 78, CTN).
Atos Administrativos
- Conceito: Manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, cria, modifica, extingue ou declara direitos ou impõe obrigações aos administrados ou a si própria, sob regime de direito público.
- Elementos/Requisitos de Validade (COFIMOB)
  - Competência: Atribuição legal para a prática do ato.
  - Finalidade: O objetivo de interesse público que a lei estabelece para o ato.
  - Forma: O modo de exteriorização do ato.
  - Motivo: Os pressupostos de fato e de direito que justificam a prática do ato.
  - Objeto: O conteúdo do ato, o que o ato dispõe.
- Atributos
  - Presunção de Legitimidade e Veracidade: Presume-se que o ato foi praticado em conformidade com a lei e que os fatos alegados são verdadeiros.
  - Imperatividade: Capacidade de impor obrigações ou restrições independentemente da concordância do particular.
  - Autoexecutoriedade: Capacidade de a Administração executar o ato sem necessidade de intervenção judicial prévia (salvo exceções).
  - Tipicidade: O ato administrativo deve corresponder a uma figura legal predefinida.
- Classificação
  - Quanto aos Efeitos:
    - Internos: Produzem efeitos dentro da própria Administração.
    - Externos: Produzem efeitos fora da Administração, atingindo os administrados.
  - Quanto à Estrutura:
    - Simples: Resultam da manifestação de vontade de um único órgão ou agente.
    - Complexos: Resultam da conjunção de vontades de dois ou mais órgãos ou autoridades para formar um único ato.
    - Compostos: Resultam da vontade de um órgão, mas dependem da manifestação de outro para produzir efeitos.
  - Quanto ao Conteúdo:
    - Normativos: Disciplinam matérias e complementam leis (ex.: decretos regulamentares).
    - Ordinatórios: Organizam a atuação interna da Administração (ex.: portarias).
    - Enunciativos: Atestam ou certificam fatos ou situações (ex.: certidões, pareceres).
    - Negociais: Manifestam a vontade da Administração em conformidade com a vontade do particular (ex.: licenças, autorizações).
    - Punitivos/Sancionatórios: Impõem penalidades.
Bens Públicos
- Conceito: Todos os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, DF, Municípios, autarquias e fundações públicas) (CC, art. 98).
- Classificação (CC, art. 99)
  - Bens de Uso Comum do Povo: Destinados ao uso geral e indistinto pela coletividade (ex.: ruas, praças, praias).
  - Bens de Uso Especial: Destinados à execução de serviços públicos ou à instalação de repartições públicas (ex.: prédios de escolas, hospitais, fóruns).
  - Bens Dominicais/Dominiais: Bens do patrimônio disponível das pessoas jurídicas de direito público, que não se enquadram nas categorias anteriores e podem ser objeto de direito privado (ex.: terras devolutas, imóveis desocupados).
- Características
  - Inalienabilidade: Não podem ser alienados, salvo nos casos e formas que a lei prescrever (CC, art. 100).
  - Impenhorabilidade: Não podem ser penhorados para pagamento de dívidas.
  - Imprescritibilidade: Não podem ser adquiridos por usucapião (CC, art. 102).
  - Não Onerabilidade: Não podem ser gravados com direitos reais de garantia, como hipoteca.
Serviços Públicos
- Conceito: Toda atividade que o Estado, ou seus delegados, exerce para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, sob regime de direito público.
- Características
  - Generalidade: Atendimento ao maior número de usuários possível.
  - Continuidade: Prestação ininterrupta do serviço (salvo exceções).
  - Mutabilidade/Atualidade: Adaptação às novas necessidades e tecnologias.
  - Tarifa Justa: Remuneração adequada e acessível.
  - Cortesia: Tratamento adequado aos usuários.
- Classificação
  - Quanto à Essencialidade:
    - Essenciais: Indispensáveis à vida em sociedade (ex.: saúde, educação).
    - Não Essenciais: De menor relevância para a coletividade.
  - Quanto ao Usuário:
    - Utilitários (uti singuli): Prestados a usuários determinados, com contraprestação individualizada (ex.: água, energia elétrica).
    - Gerais (uti universi): Prestados à coletividade em geral, sem possibilidade de individualização de usuários ou cobrança específica (ex.: iluminação pública, segurança pública).
  - Quanto à Forma de Prestação:
    - Centralizados: Prestados diretamente pela Administração Direta.
    - Descentralizados: Prestados por entidades da Administração Indireta ou por particulares mediante delegação (concessão, permissão).
    - Desconcentrados: Prestados por órgãos dentro da mesma pessoa jurídica.
Responsabilidade Civil da Administração Pública
- Teoria Adotada: Responsabilidade Objetiva (Teoria do Risco Administrativo) (Art. 37, § 6º, CF/88).
  - A Administração Pública responde pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, independentemente de dolo ou culpa.
- Requisitos:
  - Dano: Prejuízo sofrido pelo particular.
  - Conduta Administrativa: Ação ou omissão do agente público.
  - Nexo Causal: Ligação entre a conduta e o dano.
- Excludentes de Responsabilidade:
  - Culpa Exclusiva da Vítima: Dano causado unicamente pela conduta do particular.
  - Culpa Exclusiva de Terceiro: Dano causado unicamente pela conduta de terceiro.
  - Caso Fortuito ou Força Maior: Eventos imprevisíveis e inevitáveis.
- Direito de Regresso: Assegurado à Administração Pública contra o agente responsável, nos casos de dolo ou culpa (Art. 37, § 6º, CF/88).
Controle da Administração Pública
- Conceito: Fiscalização da atuação da Administração Pública, visando à garantia da legalidade, legitimidade, economicidade, moralidade e eficiência.
- Classificação
  - Quanto ao Órgão que Exerce o Controle:
    - Interno: Exercido pela própria Administração, dentro de cada Poder (autotutela). (Art. 74, CF/88).
    - Externo: Exercido por um Poder sobre o outro ou por órgãos independentes.
      - Legislativo: Exercido pelo Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais, com auxílio dos Tribunais de Contas (Art. 70, 71, CF/88).
      - Judiciário: Exercido pelo Poder Judiciário, analisando a legalidade dos atos administrativos (princípio da inafastabilidade da jurisdição – Art. 5º, XXXV, CF/88).
      - Popular/Social: Exercido pelos cidadãos (ex.: ação popular, direito de petição, ouvidorias).
  - Quanto ao Momento:
    - Prévio/Preventivo: Antes da consumação do ato.
    - Concomitante: Durante a execução do ato.
    - Posterior/Corretivo: Após a consumação do ato.
  - Quanto ao Aspecto Controlado:
    - Legalidade/Legitimidade: Conformidade com a lei.
    - Mérito: Conveniência e oportunidade do ato discricionário.
Processo Administrativo
- Conceito: Sequência de atos e formalidades praticados no âmbito da Administração Pública, visando a alcançar um determinado objetivo, seja por iniciativa da Administração, seja por provocação do particular. (Lei nº 9.784/99).
- Princípios: Legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público, eficiência, oficialidade, gratuidade, entre outros (Lei nº 9.784/99, art. 2º).
- Fases/Atos Processuais: Instauração, instrução, defesa, relatório, decisão, recursos.
- Recursos Administrativos: Instrumentos que permitem ao particular questionar decisões administrativas na própria esfera administrativa.

Fundamentos

Constituição Federal de 1988 (CF/88):
- Art. 37: Estabelece os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência que regem a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Prevê também regras sobre servidores públicos, licitações, responsabilidade civil, entre outros.
- Art. 38: Dispõe sobre o servidor público em exercício de mandato eletivo.
- Art. 39: Trata do regime jurídico dos servidores públicos.
- Art. 40: Dispõe sobre o regime de previdência dos servidores públicos.
- Art. 41: Trata da estabilidade dos servidores públicos.
- Art. 70 a 75: Disciplinam a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta.
Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967:
- Art. 4º: Define a Administração Federal, compreendendo a Administração Direta (serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios) e a Administração Indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas).
- Estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa.
Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999:
- Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelecendo normas básicas sobre os atos e o processo administrativo.
Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990:
- Dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.
Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA):
- Dispõe sobre as sanções aplicáveis em virtude da prática de atos de improbidade administrativa de que trata o § 4º do art. 37 da Constituição Federal.
Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos):
- Estabelece normas gerais de licitação e contratação para as Administrações Públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Correlato

Administração Direta – é componente estrutural da (sentido subjetivo)
Administração Indireta – é componente estrutural da (sentido subjetivo)
Ato Administrativo – é o principal instrumento de manifestação e atuação da
Agente Público – é quem exerce, em nome do Estado, as funções inerentes à
Princípios da Administração Pública – são as diretrizes fundamentais que regem a atuação da
Controle da Administração Pública – é o conjunto de mecanismos de fiscalização e revisão dos atos e atividades da
Serviço Público – é uma das principais atividades-fim prestadas pela
Poder de Polícia – é uma prerrogativa exercida pela, para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais em benefício da coletividade ou do próprio Estado.
Responsabilidade Civil do Estado – decorre de danos causados a terceiros por agentes da, no exercício de suas funções.
Licitação Pública – é o procedimento administrativo formal, obrigatório para as contratações realizadas pela
Contrato Administrativo – é o ajuste celebrado pela, regido por normas de direito público, para a consecução de fins públicos.
Bens Públicos – são o conjunto de bens móveis e imóveis pertencentes às pessoas jurídicas de direito público ou afetados à prestação de um serviço público, geridos pela