Ato Administrativo

Administrativo

Ato Administrativo

O Ato Administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública ou de quem lhe faça as vezes (como concessionários de serviço público, no exercício de prerrogativas públicas) que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. É praticado no exercício da função administrativa, sob um regime jurídico predominantemente de direito público, e passível de controle pelo Poder Judiciário e pela própria Administração.

  • Conceito
    • Manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que, agindo nessa qualidade e sob regime de direito público, cria, modifica, extingue ou declara direitos, ou impõe obrigações, com o fim de atingir o interesse público. (Doutrina majoritária, como Hely Lopes Meirelles).
  • Requisitos/Elementos de Validade (COFIMOB)
    • Elementos essenciais para que o ato seja considerado válido e produza seus efeitos legais. A ausência ou vício em qualquer um deles pode levar à nulidade do ato.
    • Competência
      • Atribuição legal conferida ao agente público para a prática do ato. É irrenunciável e intransferível, salvo nos casos de delegação e avocação legalmente permitidos. (Lei nº 9.784/99, art. 11 e 12).
    • Finalidade
      • O objetivo de interesse público que a lei expressa ou implicitamente indica para o ato. É sempre o interesse público. O desvio de finalidade (busca de objetivo diverso do legal) é causa de nulidade.
    • Forma
      • O modo como o ato administrativo se exterioriza. Regra geral é a forma escrita, mas pode ser verbal, por gestos, sinais ou silêncio, quando a lei assim o permitir ou determinar. (Lei nº 9.784/99, art. 22).
    • Motivo
      • Os pressupostos de fato e de direito que determinam ou justificam a prática do ato. É a situação fática e a base legal que levam à edição do ato. A teoria dos motivos determinantes preceitua que, se o motivo declarado for falso ou inexistente, o ato é nulo.
    • Objeto
      • O conteúdo do ato, aquilo que o ato dispõe, a modificação que opera no mundo jurídico. Deve ser lícito, possível, determinado ou determinável e moral.
  • Atributos (Características Essenciais)
    • Qualidades que conferem ao ato administrativo sua especificidade em relação aos atos privados e permitem sua eficácia.
    • Presunção de Legitimidade e Veracidade
      • O ato administrativo nasce com a presunção de que foi praticado em conformidade com a lei e que os fatos nele contidos são verdadeiros. Essa presunção é juris tantum (relativa), admitindo prova em contrário.
    • Imperatividade
      • Capacidade de impor obrigações ou restrições aos administrados, independentemente de sua concordância. É a faculdade de criar unilateralmente obrigações para os particulares. (Não presente em todos os atos, como os enunciativos).
    • Autoexecutoriedade
      • Capacidade de a Administração Pública executar seus próprios atos, coercitivamente, sem necessidade de prévia intervenção ou autorização do Poder Judiciário. (Presente apenas quando a lei expressamente autoriza ou quando a situação é de urgência e não há prejuízo a direitos fundamentais).
    • Tipicidade
      • O ato administrativo deve corresponder a uma figura legal predefinida. Significa que, para cada finalidade, a lei estabelece um tipo de ato específico. É uma decorrência do princípio da legalidade.
  • Classificação
    • Diversas formas de agrupar os atos administrativos, facilitando sua compreensão e estudo.
    • Quanto aos Efeitos
      • Internos: Produzem efeitos apenas dentro da própria estrutura da Administração Pública, sem atingir diretamente a esfera jurídica dos administrados (ex.: portaria de lotação de servidor).
      • Externos: Produzem efeitos fora da estrutura da Administração, atingindo diretamente a esfera jurídica dos particulares (ex.: licença para construir, auto de infração).
    • Quanto à Formação da Vontade
      • Simples: Resultam da manifestação de vontade de um único órgão ou agente, seja singular ou colegiado (ex.: uma licença emitida por um Secretário; uma decisão de um conselho).
      • Complexos: Resultam da conjunção de vontades de dois ou mais órgãos ou autoridades diferentes para formar um único ato, que só se aperfeiçoa com a última vontade (ex.: registro de aposentadoria no Tribunal de Contas após ato da autoridade administrativa).
      • Compostos: Resultam da vontade de um órgão, mas que depende da manifestação de outro órgão (controle ou aprovação) para que o ato principal produza seus efeitos. As vontades são distintas, mas a eficácia do ato principal está condicionada ao ato acessório. (Ex.: Ato de nomeação que depende de aprovação do Legislativo).
    • Quanto ao Conteúdo/Objeto
      • Normativos: Contêm normas gerais e abstratas, complementando leis e regulamentos (ex.: decretos regulamentares, resoluções).
      • Ordinatórios: Visam a organizar a atuação interna da Administração, orientando a conduta dos agentes (ex.: instruções de serviço, circulares, portarias de designação).
      • Negociais: Manifestam a vontade da Administração em conformidade com a vontade do particular, gerando um acordo de vontades sob regime de direito público (ex.: licenças, autorizações, permissões).
      • Enunciativos: Atestam ou certificam fatos, situações ou opiniões, sem criar, modificar ou extinguir direitos (ex.: certidões, atestados, pareceres).
      • Punitivos/Sancionatórios: Impõem sanções ou penalidades por infrações administrativas (ex.: multas, interdições).
  • Extinção dos Atos Administrativos
    • O término da validade e eficácia de um ato administrativo.
    • Anulação
      • Retirada do ato do mundo jurídico por vício de legalidade (ilegalidade). Efeitos ex tunc (retroativos), desconstituindo o ato desde sua origem. Pode ser feita pela própria Administração (autotutela – Súmula 473, STF) ou pelo Poder Judiciário.
    • Revogação
      • Retirada do ato do mundo jurídico por critérios de conveniência e oportunidade (mérito). Efeitos ex nunc (não retroativos). Competência exclusiva da própria Administração que editou o ato. (Súmula 473, STF). Não cabe revogação de atos vinculados ou que geraram direitos adquiridos.
    • Cassação
      • Extinção de um ato válido por descumprimento, pelo beneficiário, das condições impostas para sua manutenção (ex.: licença cassada por descumprimento de normas).
    • Caducidade
      • Extinção de um ato válido em razão da superveniência de lei que torna inviável a situação anteriormente permitida.
    • Convalidação
      • Ato pelo qual a própria Administração corrige vícios sanáveis de um ato administrativo, conferindo-lhe validade e eficácia retroativa. (Lei nº 9.784/99, art. 55). Aplica-se apenas a vícios de forma e competência (desde que não exclusiva).
    • Prescrição/Decadência
      • Perda do direito da Administração de rever seus atos ou de aplicar sanções, devido ao decurso do tempo (Lei nº 9.784/99, art. 54).

Fundamentos

  • Constituição Federal de 1988 (CF/88):
    • Art. 5º, II: Princípio da legalidade (“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”).
    • Art. 5º, XXXV: Princípio da inafastabilidade da jurisdição (“a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”), permitindo o controle judicial dos atos administrativos.
    • Art. 5º, LIV: Princípio do devido processo legal (aplicável aos processos administrativos que resultam em atos).
    • Art. 5º, LV: Princípio do contraditório e da ampla defesa (assegurados nos processos administrativos).
    • Art. 37, caput: Princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, que regem a prática dos atos administrativos.
    • Art. 37, § 1º: A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
    • Art. 84, IV e VI: Competência do Presidente da República para expedir decretos e regulamentos para fiel execução das leis e dispor sobre organização e funcionamento da administração federal.
    • Art. 93, IX e X (por analogia e como princípio implícito): Exigência de motivação para decisões administrativas.
  • Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (Lei do Processo Administrativo Federal):
    • Art. 1º, §1º: Conceitua ato administrativo para fins da lei.
    • Art. 2º: Enumera critérios a serem observados nos processos administrativos, impactando a validade dos atos, como atuação conforme a lei e o Direito, atendimento a fins de interesse geral, objetividade, etc.
    • Arts. 11 a 17: Tratam da competência administrativa.
    • Arts. 22 a 47: Regulam a instrução do processo administrativo, incluindo a forma dos atos.
    • Arts. 50 a 52: Dispõem sobre a motivação dos atos administrativos, elencando hipóteses de motivação obrigatória.
    • Arts. 53 a 55: Tratam da anulação, revogação e convalidação dos atos administrativos.
  • Código Civil (Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002):
    • Art. 104: Requisitos de validade do negócio jurídico (agente capaz, objeto lícito, possível, determinado ou determinável, forma prescrita ou não defesa em lei), aplicáveis subsidiariamente aos atos administrativos.
    • Arts. 166 a 184: Tratam da invalidade do negócio jurídico, com aplicação analógica aos vícios dos atos administrativos.

Correlato

  • Administração Pública – é o sujeito que, via de regra, pratica o Ato Administrativo.
  • Princípios da Administração Pública – fundamentam e orientam a prática do Ato Administrativo.
  • Discricionariedade Administrativa – é a margem de liberdade conferida pela lei à Administração para decidir sobre a conveniência e oportunidade na prática de certos Atos Administrativos.
  • Ato Vinculado – é o Ato Administrativo em que a lei não confere margem de liberdade à Administração, estabelecendo todos os requisitos para sua prática.
  • Anulação do Ato Administrativo – é a forma de extinção do Ato Administrativo por vício de legalidade.
  • Revogação do Ato Administrativo – é a forma de extinção do Ato Administrativo por razões de conveniência e oportunidade.
  • Convalidação do Ato Administrativo – é o processo de correção de vícios sanáveis do Ato Administrativo.
  • Processo Administrativo – é a sequência ordenada de atos que pode culminar na edição de um Ato Administrativo final, ou que instrumentaliza sua aplicação.
  • Silêncio Administrativo – é a omissão da Administração que, em certas hipóteses legais, pode equivaler a um Ato Administrativo (tácito) ou configurar mora administrativa.
  • Fato Administrativo – é a realização material de uma decisão administrativa, podendo ser decorrente de um Ato Administrativo.
  • Controle do Ato Administrativo – refere-se aos mecanismos de fiscalização (administrativo, legislativo, judicial) sobre a legalidade e, em certos limites, o mérito do Ato Administrativo.
  • Teoria dos Motivos Determinantes – princípio segundo o qual a validade do Ato Administrativo está vinculada à veracidade e à legalidade dos motivos que foram declarados como seu fundamento.
  • Poder de Polícia – manifesta-se frequentemente por meio de Atos Administrativos (licenças, autorizações, sanções).